До вашої уваги переклад статті “Deutschlands „Zeitenwende“: Eine Bilanz nach zwei Jahren” Andrea Rotter, керівника напрямку зовнішньої політики і безпеки наших партнерів з Фонду Ганнса Зайделя, яка вкрай актуальна в контексті останніх подій.
Протягом кількох днів у лютому 2022 року внаслідок російської загарбницької війни проти України різко змінився не лише європейський безпековий порядок, а й зовнішня та безпекова політика Німеччини. Принаймні таку заяву сформулював канцлер Олаф Шольц, який 27 лютого назвав необхідність «поворотного моменту» в німецькому Бундестазі і таким чином представив перспективу більш відповідальної ролі Німеччини не лише німецькому населенню, а й міжнародним партнерам. Через два роки результати неоднозначні.
«Ми переживаємо переломний момент. А це означає, що світ після вже не такий, як раніше. […] Ми приймаємо виклик, який поставив перед нами час – тверезо та рішуче», – сказав Федеральний канцлер Олаф Шольц у своїй урядовій заяві до німецького Бундестагу 27 лютого 2022 року, через три дні після початку російського вторгнення в Україну.
З огляду на порушення Володимиром Путіним міжнародного права, яке до того часу мало хто міг собі уявити, Шольц визначив п’ять мандатів для дій Федеративної Республіки Німеччина: підтримка України, режим санкцій проти російської агресивної війни, зміцнення позиції стримування та оборони НАТО, належне оснащення Бундесверу за допомогою «спеціального фонду» та нова енергетична політика, незалежна від Росії. Іншими словами, Німеччина оголосила про радикальну зміну парадигми своєї зовнішньої, безпекової, оборонної та енергетичної політики, що приємно здивувало багатьох німецьких та міжнародних спостерігачів. Давні вимоги експертів і наших партнерів, такі як інвестування принаймні двох відсотків нашого валового внутрішнього продукту (ВВП) в оборону, здавалося, нарешті були реалізовані.
У фінансовому плані поворот знаходиться на межі
Озираючись на два роки назад і підводячи підсумки, картина неоднозначна. У 2024 році Німеччина нарешті досягне двовідсоткової мети, встановленої в рамках НАТО, і вперше за понад 30 років витратить на оборону близько 2,1% ВВП на суму близько 73 мільярдів євро. Це важливий сигнал, особливо з точки зору Альянсу, але його дія може закінчитися вже у 2028 році, враховуючи, що наш оборонний бюджет буде піднятий лише вище двовідсоткової позначки за рахунок «спеціального фонду», який був оголошений нижньою межею, а не орієнтовним значенням на останньому саміті НАТО у Вільнюсі у 2023 році. Очікується, що фінансова основа для поворотного моменту Німеччини – «спеціальний фонд» – буде вичерпана до кінця 2027 року, тож наразі Німеччина прямує до фінансової діри в політиці безпеки та оборони у розмірі 20 мільярдів євро або більше до 2028 року. У той час як “спеціальний фонд” використовується для фінансування заміни озброєнь для Бундесверу, які були поставлені в Україну, це ставить під сумнів усунення прогалин у можливостях і необхідні нові придбання для Бундесверу. Це також пов’язано з внеском Німеччини у стримування і оборону в рамках НАТО та її надійністю перед партнерами. Берлін вже взяв на себе рішучі зобов’язання щодо зміцнення східного флангу НАТО, такі як розгортання бойової бригади в Литві. Коротше кажучи, стійкість переломного моменту стане очевидною в найближчі роки у фінансових ресурсах Бундесверу.
Було прийнято багато рішень
Звісно, витрати на оборону – не єдиний показник реалізації “поворотного моменту”. На політичному та стратегічному рівнях Німеччина справді визначила нові пріоритети у багатьох сферах – як, наприклад, перша Стратегія національної безпеки Німеччини, або зміна ставлення до експорту озброєнь, насамперед щодо постачання важкої техніки в Україну, або визнання необхідності створення конкурентоспроможної оборонно-промислової бази з достатніми виробничими потужностями. Війна в Україні також спричинила переосмислення серед населення, як показує останнє опитування Центру військової історії та соціальних наук Бундесверу: Більшість населення Німеччини виступає за зміцнення Бундесверу, імідж якого ніколи не був таким хорошим, як сьогодні, виступає за підтримку України Німеччиною та визнає цінність НАТО для власної безпеки. Однак ще невідомо, чи призведе це до необхідних і стійких змін у нашій стратегічній культурі. У будь-якому разі, очевидно, що існує потреба в кращій і цілеспрямованій стратегічній комунікації, яка зосереджувалася б і пояснювала виклики політиці безпеки і необхідність дій, а не внутрішньокоаліційні суперечки.
Необхідні зміни: від реагування до дії
Найбільша критика німецького повороту, ймовірно, пов’язана з його поступовою реалізацією – частково обґрунтованою, частково необґрунтованою. Структурні зміни, наприклад, у системі закупівель, потребують часу, так само як і впровадження нового менталітету відповідно до вимог політики безпеки, що пронизує всі політичні та соціальні кола. Проте швидкий відхід від російського газу і нафти, безумовно, продемонстрував, наскільки швидко Німеччина здатна реагувати на мінливі умови. Наші союзники мають такі ж очікування від повороту Німеччини в політиці безпеки. Проте багато в чому це поки що є результатом сильного внутрішнього і зовнішнього тиску, хоча останній, зокрема, не зменшиться через ситуацію з безпекою. Після свого початкового небажання, Німеччина стала другою найбільшою підтримкою України у фінансовому та військовому плані після США – принаймні, в абсолютному вираженні.
З точки зору ВВП, саме країни Північної Європи, Центральної та Східної Європи відіграють тут провідну роль завдяки історично сформованому сприйняттю загроз та чіткому розумінню центральної ролі України в європейському безпековому порядку. Реалізація поворотного моменту вимагає стійкості, рішучості та далекоглядності, а також готовності взяти на себе відповідальність та лідерство, особливо в європейському та трансатлантичному контексті – особливо коли йдеться про Сполучені Штати як про надійного партнера, а Брюссель намагається досягти консенсусу щодо політики безпеки та оборони. Тому, безумовно, є підстави цінувати кроки, які були зроблені спочатку, які поставили Німеччину перед неприємними реаліями, за умови, що ми також самокритично подивимось на виклики, які чекають на нас попереду.
Погляд зовні
У рубриці “Погляд ззовні” Фонд Ганнса Зайделя виходить за межі власних “національних горизонтів” і звертається до міжнародних експертів з проханням висловити свою думку з питань, що мають відношення до зовнішньої політики та політики безпеки.
Погляд зі Франції
У той час як Німеччина віддає пріоритет короткостроковим цілям, таким як збільшення військових запасів і постачання зброї в Україну, Франція шкодує про відсутність довгострокового бачення, що завдає шкоди європейській оборонній промисловості.
Реалізація та прогрес німецького “поворотного моменту” (погляд з Франції))
Вторгнення Росії в Україну 24 лютого 2022 року та його наслідки для Європи стали тривожним дзвінком для Німеччини, який ознаменував нову еру у зовнішній та оборонній політиці. Цей так званий «поворотний момент» і його найяскравіший приклад – створення спеціального фонду для модернізації Бундесверу в розмірі 100 мільярдів євро – стали несподіванкою як для населення Німеччини, так і для більшості європейських країн, особливо для Франції. Хоча Париж спочатку відреагував позитивно, оскільки роками закликав Берлін взяти на себе більше відповідальності в галузі оборони і сподівався на відродження спільних оборонних програм, незабаром він розчарувався в рішеннях Німеччини розширити свій військовий потенціал. Фактично більша частина нових коштів була спрямована на закупівлю озброєнь у третіх країн, що не входять до ЄС, на шкоду існуючим або запланованим німецьким програмам. Значною мірою це пов’язано з труднощами, з якими зіткнувся німецький адміністративний апарат у боротьбі з раптовим і різким збільшенням замовлень і фінансування, а також з іншим сприйняттям загроз. Отже, в той час як Німеччина віддає пріоритет короткостроковим цілям, таким як збільшення військових запасів і постачання зброї в Україну, Франція шкодує про відсутність довгострокового бачення, що шкодить європейській оборонній промисловості.
Новий розподіл ролей у Європі?
Тим не менш, важливо визнати зміни та прогрес, досягнутий за останні 24 місяці. Таким чином, Німеччина, яка спочатку відмовлялася постачати Україні важку техніку, а натомість запропонувала передати 5 000 касок, тепер стала другим за величиною фінансовим та військовим донором Києва після США. Берлін також продемонстрував, що здатен виступати рушійною силою в об’єднанні держав-членів у спільних ініціативах, таких як Європейська ініціатива небесного щита (ESSI), але не без занепокоєння Франції, яка звикла до негласного розподілу ролей між економічним (Німеччина) та військовим (Франція) лідерством. Зміна ставлення уряду до оборонної промисловості після багатьох років незацікавленості і усвідомлення необхідності значних інвестицій також свідчать про зміну парадигми. Проте, до справжнього “перелому” ще далеко. Певні табу залишаються, про що свідчить відмова Німеччини постачати Україні ракети “Таурус”. Німеччині все ще бракує справжньої політики щодо оборонної промисловості та довгострокової фінансової видимості за межами спеціальних активів, тоді як модернізація Бундесверу відстає.
Погляд з Британії
Переломний момент збільшив потенціал німецько-британського двостороннього співробітництва у сферах оборони та безпеки, який посилювався з 2015 року, але втратив імпульс через Brexit.
Два роки “поворотного моменту” – погляд з Великобританії
Велика Британія дуже підтримує “поворотний момент” у Німеччині. З огляду на численні і серйозні виклики безпеці, що постають перед Європою, і політичну нестабільність у Сполучених Штатах, яка ставить під сумнів трансатлантичну підтримку, очевидно, що європейським державам необхідно зміцнювати континентальну обороноздатність. У цьому контексті вкрай важливо захистити інтереси Сполученого Королівства, щоб Німеччина стала сильнішим гравцем у питаннях оборони та безпеки, особливо в рамках НАТО та на підтримку України.
Крім того, “поворотний момент” збільшив потенціал німецько-британського двостороннього співробітництва у сферах оборони та безпеки, який посилювався з 2015 року, але втратив динаміку через Brexit. Велика Британія та Німеччина мають найвищі витрати на оборону серед усіх європейських країн і є двома найбільшими прихильниками України – міцним фундаментом, на який можна спиратися.
Для реальних змін потрібно докласти більше зусиль
Цей потенціал ґрунтується – як близьких союзників – на розумінні того, наскільки сильно і як швидко Німеччина змінилася з початку століття. Найбільш вражаюче це було продемонстровано у швидкому зменшенні залежності від російських нафти і газу – всупереч усьому. Що стосується підтримки України, то в той час як Німеччина перевиконує зобов’язання своїх європейських партнерів, включаючи Великобританію, яка посідає друге місце, вона все ще відмовляється постачати ракети дальнього радіусу дії “Таурус”, які мали б неймовірну цінність для України. Отже, стартова позиція хороша, але потрібні подальші зусилля, щоб перетворити цей переломний момент на справжню культурну зміну в німецькій політиці оборони і безпеки.
Погляд зі США
Німецька “Zeitenwende” означає довгострокову переорієнтацію німецької політики безпеки і оборони, а не короткостроковий список справ.
Чи виправдала Німеччина заяву про свій “поворот” на сьогоднішній день?
Цілі, які канцлер Шольц сформулював 27 лютого 2022 року і які федеральний уряд розробляв протягом наступних двох років, є довгостроковою переорієнтацією німецької політики безпеки і оборони, а не короткостроковим списком справ. Мета Німеччини – адаптувати свої оборонні спроможності до погіршення безпекового середовища в своїх власних інтересах і в інтересах своїх трансатлантичних союзників – потребуватиме щонайменше десятиліття для того, щоб докорінно змінити Бундесвер і його роль в європейській безпеці. Іншими словами, національні зусилля Німеччини повинні тривати протягом трьох або більше законодавчих періодів і бути вбудовані в посилену оборонну дипломатію з ключовими союзниками країни. За всіма цими пунктами Німеччина зробила хороший старт, але ми знаходимося ближче до початку, ніж до реалізації мети.
Необхідно зробити зусилля Німеччини та Європи більш сталими
Найбільш очевидними досягненнями Німеччини є рекапіталізація Бундесверу та надання значної оборонної допомоги Україні. Найбільшою нагальною потребою я бачу підвищення стійкості німецьких та європейських зусиль, тобто використання значних національних зусиль Німеччини для підвищення європейських прагнень і забезпечення того, щоб залученість Берліна призвела до посилення європейських дій в цілому. Цього можна досягти за допомогою дипломатичних зусиль, спрямованих на те, щоб інші ключові партнери дотримувалися стандартів, які встановлює для себе Німеччина, а також шляхом призначення Німеччини координатором європейських оборонних внесків в Україну і в спільну трансатлантичну оборону.
Погляд з Польщі
Через два роки після оголошення «Zeitenwende», схоже, впроваджується за дуже німецькими стандартами: обережно і поступово, але, на жаль, без сталої перспективи.
Два роки переломного моменту
Зміна парадигми в архітектурі європейської безпеки, спричинена російським вторгненням в Україну, найкраще втілилась у відповіді Німеччини – обіцянці “поворотного моменту”. На неї з нетерпінням чекала вся Європа, тому що в її основі лежало питання про те, чи візьме Німеччина на себе провідну роль в оборонній політиці і стратегічних питаннях в Європі – роль, яку очікували від Берліна з моменту возз’єднання, але яку він відмовлявся виконувати до цього часу. Через два роки після оголошення “повороту”, схоже, він здійснюється за дуже німецькими стандартами: обережно і поступово, але, на жаль, без довгострокової перспективи.
З точки зору енергетичної політики, “поворот”, очевидно, спрацював – надмірна залежність Німеччини від російського природного газу була різко припинена, спочатку рішеннями канцлера Олафа Шольца, а потім незворотною шкодою, завданою газопроводу “Північний потік-2”. Однак відмова від ядерної енергії ставить під сумнів сталість німецького енергетичного переходу. В оборонному секторі Німеччина нарешті досягла цільового показника НАТО – 2% ВВП на оборонні витрати. Однак немає чіткого плану щодо того, як ці додаткові кошти будуть витрачені на оснащення і розширення Бундесверу, який має стати регіональною основою оборони і стримування Росії на східному фланзі.
Порожня обіцянка в головах людей?
І “переломний момент” залишається значною мірою порожньою обіцянкою, коли йдеться про ставлення деяких політичних та економічних еліт Німеччини до Росії. Заклики до повернення до “business-as-usual”, які були немислимі ще рік тому, сьогодні все частіше можна почути на різних форумах у великих німецьких містах. Три партії – AfD, BSW і Die Linke – відкрито агітують за перегляд основних елементів “повороту”. Тому оцінка, що Німеччина повинна зробити свою політичну і стратегічну культуру “стійкою до Росії” в довгостроковій перспективі, щоб повністю реалізувати “поворот”, видається обґрунтованою.
Автор: Андреа Роттер, магістр, керівник відділу
зовнішньої та безпекової політики
